Die Klage unionsgeführter Bundesländer gegen die 6. Novelle des HRG (Hochschulrahmengesetz)

26.01.2005: Informationen zur Klage gegen das Allgemeine Studiengebührenverbot und die Verfassten Studierendenschaften

Wogegen wird geklagt?

In der 6. Novelle des Hochschulrahmengesetzes (HRG) regelt der Bund u.a. einheitlich die Frage des Studiengebührenverbotes und der Verfassten Studierendenschaften. Diese beiden Aspekte der Novelle haben den Unmut einiger unionsregierter Bundesländer auf sich gezogen und zu einer Klage vor dem Bundesverfassungsgericht geführt. Auch gegen die 5. Novelle des HRG (Stichwort: Juniorprofessuren) haben bereits drei Länder erfolgreich geklagt.

Studiengebührenverbot:

Aus der Begründung des Gesetzes: (...) Das wesentliche Anliegen des Gesetzes ist die Verankerung der Studiengebührenfreiheit für das grundständige Studium. Der grundsätzlich kostenlose Zugang zur Hochschulausbildung entspricht der besonderen Verantwortung des Staates dafür, dass auch im Hochschulbereich jeder im Rahmen seiner Begabung und Fähigkeit Zugang zu den bestehenden Bildungsangeboten findet. Das HRG gewährt nun auch rechtliche Sicherheit dafür, dass Studiengebühren im Erststudium grundsätzlich nicht erhoben und die Chancengleichheit im Bildungswesen, die gerade erst durch die BAföG-Reform gestärkt wurde, nicht auf dem Umweg über zusätzliche Gebühren wieder entwertet wird. Zusätzliche finanzielle Belastungen durch Studiengebühren haben - auch nach ausländischen Erfahrungen - nicht zu unterschätzende Abschreckungseffekte. Wer den Erwerb von Bildung fördern will, darf ihn deshalb nicht durch Aufrichtung finanzieller Hürden erschweren. Die jetzt rechtlich verbindliche Regelung zur Studiengebührenfreiheit soll nachhaltig die Verunsicherung junger Menschen angesichts ständig wieder aufbrandender Diskussionen über gebührenfinanzierte Studienmodelle beenden. Das HRG sichert die Gebührenfreiheit des Erststudiums sowie des Masterstudiums, das auf einem Erststudium konsekutiv aufbaut, rahmenrechtlich ab. Die damit für alle Studierenden verlässliche Studiengebührenfreiheit schafft bundesweit vergleichbare Studienbedingungen bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluss und für ein Studium in einem konsekutiven Studiengang, der zu einem weiteren berufsqualifizierenden Abschluss führt. Zugleich aber lässt das Gesetz hinreichend Raum für landesrechtliche Gebührenregelungen in begründeten Fällen, wo dies sinnvoll und angesichts der gesamtgesellschaftlichen Verantwortung für die Gewährleistung qualifizierter Erstausbildung vertretbar ist. (...)

Der relevante Paragraph:

§ 27 HRG Allgemeine Voraussetzungen

  • (4) 1 Das Studium bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluss und das Studium in einem konsekutiven Studiengang, der zu einem weiteren berufsqualifizierenden Abschluss führt, ist studiengebüh-renfrei.
  • 2 In besonderen Fällen kann das Landesrecht Ausnahmen vorsehen.

Verfasste Studierendenschaft

Aus der Begründung des Gesetzes: (...) Künftig wird es an allen Hochschulen in Deutschland verfasste Studierendenschaften geben. Die bisherige Regelung, die den Ländern die Bildung verfasster Studierendenschaften freistellte, trug dem Interesse an einer funktionierenden studentischen Selbstverwaltung nicht in ausreichendem Maße Rechnung. Mit der Neufassung des § 41 HRG wurden die Rechte und Pflichten der verfassten Studierendenschaften konkretisiert und so mehr Rechtssicherheit sowohl für diejenigen geschaffen, die sich darin engagieren, als auch mehr Rechtsklarheit für die vertretenen Studierenden selbst. Die Studierenden werden mehr Interesse an ihren studentischen Vertretungen bekommen, wenn diese flächendeckend zu einem schlagkräftigen Forum studentischer Belange und Meinungsbildung werden und eine stärkere Heranbildung staatsbürgerlichen Verantwortungsbewusstseins fördern. Es geht dabei nicht um die Wiederbelebung ideologischer Grabenkämpfe um die Zulässigkeit eines allgemeinpolitischen Mandats, das ausdrücklich nicht eingeführt wird. Die Studierendenschaften sollen vielmehr genau wissen, wo die Grenzen ihres hochschulpolitischen Mandats liegen und wie weit die spezifische Interessenvertretung für die Studierenden reicht. (...)

Der relevante Paragraph:

§ 41 HRG Studierendenschaft

  • (1) 1 An den Hochschulen werden Studierendenschaften gebildet.
  • 2 Sie haben folgende Aufgaben:
  • 1. die Meinungsbildung in der Gruppe der Studierenden zu ermöglichen;
    2. die Belange ihrer Mitglieder in Hochschule und Gesellschaft wahrzunehmen;
    3. an der Erfüllung der Aufgaben der Hochschulen (§§ 2 und 3), insbesondere durch Stellungnahmen zu hochschul- oder wissenschaftspolitischen Fragen mitzuwirken;
    4. auf der Grundlage der verfassungsmäßigen Ordnung die politische Bildung, das staatsbürgerliche Verantwortungsbewusstsein und die Bereitschaft ihrer Mitglieder zur aktiven Toleranz sowie zum Eintreten für die Grund- und Menschenrechte zu fördern;
    5. kulturelle, fachliche, wirtschaftliche und soziale Belange ihrer Mitglieder wahrzunehmen;
    6. die Integration ausländischer Studierender zu fördern;
    7. den Studierendensport zu fördern;
    8. die überregionalen und internationalen Studierendenbeziehungen zu pflegen.

  • 3 Zur Erfüllung ihrer Aufgaben kann die Studierendenschaft insbesondere auch zu solchen Fragen Stellung beziehen, die sich mit der gesellschaftlichen Aufgabenstellung der Hochschulen sowie mit der Anwendung der wissenschaftlichen Erkenntnisse und der Abschätzung ihrer Folgen für die Gesellschaft und die Natur beschäftigen.
  • 4 Die Studierendenschaft und ihre Organe können für die Erfüllung ihrer Aufgaben Medien aller Art nutzen und in diesen Medien auch die Diskussion und Veröffentlichung zu allgemeinen gesellschaftlichen Fragen ermöglichen.

Mit welcher Begründung wird geklagt?

Die Länder klagen mit der Begründung, dass die Bundesregierung ihre Kompetenzen bei der Gesetzgebung überschritten habe. Es geht also nicht um eine inhaltliche Verhandlung des Gebührenverbotes oder der Verfassten Studierendenschaften, sondern darum, ob Bund oder Länder die formale Gesetzgebungskompetenz in diesen Fragen besitzen. Laut Grundgesetz kann der Bund nur in Ausnahmefällen ins Detail gehende Regelungen vorschreiben. In der Rahmengesetzgebung muss den Ländern ein legislativer Spielraum erhalten bleiben. Regelungen, die nur noch umgesetzt und nicht mehr gestaltet werden können, sind laut Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes zur 5. HRG-Novelle verfassungswidrig.

Das BVerfG muss entscheiden, ob sich die Zustimmungsbedürftigkeit unter dem Gesichtspunkt der "Regelung des Verwaltungsverfahrens" auch bei Gesetzen, die auf landesrechtliche Umsetzung angelegt sind, ergibt, und welche Regelungsdichte das Rahmengesetz aufweisen darf. Außerdem muss entschieden werden, welche Schranken sich aus dem Homogenitätsgebot (die im Grundgesetz veran-kerte Herstellung vergleichbarer Lebensverhältnisse in der Bundesrepublik) ergeben und wann eine bundesrahmenrechtliche Regelung erforderlich ist. Dabei ist zum einen interessant, in welchen Fällen eine Rahmengesetzgebung des Bundes notwendig und damit rechtmäßig ist, und zum anderen, wie es mit der Zustimmungspflicht durch den Bundesrat aussieht.

Wer klagt?

Die Klage wird von den sechs Landesregierungen der Bundesländer Hamburg, Sachsen, Bayern, Saarland, Sachsen-Anhalt und Baden-Württemberg geführt.

Wie stellt sich der Zusammenhang zwischen der Klage gegen die 5. und 6. HRG-Novelle dar und wie ist die juristische Einschätzung?

Auch in der Klage gegen die 5. Novelle des Hochschulrahmengesetzes klagten die Bundesländer mit der Begründung, dass der Bund nicht die Kompetenzen habe, dieses rahmengesetzlich zu regeln. In diesem Falle haben die Länder Recht bekommen, dennoch kann man von diesem Urteil nicht automatisch auch auf das anstehende Urteil zur 6. HRG-Novelle schließen. Insbesondere im Bereich des Studiengebührenverbotes stellt sich die Lage anders dar.

Das Urteil sagt folgendes: "Ein Hochschulrahmengesetz auf der Grundlage des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG könnte sich auf die Vorgabe eines Leitbildes für das deutsche Hochschulwesen erstrecken und insbesondere bestimmen, welche Aufgaben erfüllt werden sollen und wie sich das deutsche Hochschulwesen im internationalen Wettbewerb positionieren soll. Dabei könnte der Bund auch ein gesamtstaatliches Interesse an ausreichenden Ausbildungskapazitäten, die über den direkten Bedarf des jeweiligen Landes hinausgehen, darlegen." (Ziffer 149 Urteil zur 5. HRG-Novelle.

Das Urteil zur 5. Novelle wurde ausschließlich mit der zu hohen Regelungsdichte begründet, nicht aber mit der Zustimmungspflicht des Bundesrates. Es ist nur schwerlich abzusehen, wie das Gericht in diesem Falle für die 6. Novelle entscheiden wird. Es ist fraglich, ob das Gebührenverbot mit der Begründung der zu hohen Regelungsdichte zurückgewiesen werden kann. Vielmehr muss geklärt wer-den, ob die Gebührenfrage zum Leitbild des deutschen Hochschulwesens (s.o.) gehört.

Das Urteil zur 5. Novelle stellt also keine Vorentscheidung in der Studiengebührenfrage dar. Anders verhält es sich in der Frage der Verfassten Studierendenschaft. Kommt das Bundesverfassungsgericht zu einer analogen Einschätzung, dürfte die rahmengesetzgeberische Regelung in dieser Frage wiederum an der zu hohen Regelungsdichte scheitern. Es wurde zu den Verfassten Studierendenschaften ein entsprechender Passus aus der Landesgesetzgebung eingeführt, der den Ländern kaum weiteren Handlungsspielraum lässt. In der Studiengebührenfrage zeigen die bereits existierenden unterschiedlichen Regelungen in den Bundesländern, dass es noch erheblichen eigenen Spielraum gibt.

Zeitplan:

Die Mündliche Verhandlung der Klage ist am 9. November. Ein Urteil wird zu Beginn des nächsten Jahres erwartet.

Position:

Der Bundesverband des Bündnisses der Grün-Alternativen Hochschulgruppen (BGAHG) vertritt die Auffassung, dass der Bund in der Frage der Hochschulrahmengesetzgebung mehr Kompetenzen als bisher erhalten muss. Es ist unabdingbar, dass Fragen wie Studiengebühren, Zulassung zum Studium, Verfasste Studierendenschaften, BAföG etc. bundeseinheitlich geregelt sind. Eine Koordination von Landespolitiken durch eine Institution wie die Kultusministerkonferenz (KMK) ist, wie sich im Bildungswesen zeigt, gescheitert. Die Verlagerung von weiteren Kompetenzen an die Länder, im Zuge der Föderalismusreform oder durch das Bundesverfassungsgericht, würde dazu führen, dass Studie-rende innerhalb der Bundesrepublik wesentlich unterschiedliche Bedingungen für ihr Studium vorfinden und die Mobilität sowie die Chancengleichheit von Studierenden erheblich eingeschränkt wird. Auch die Positionierung des deutschen Hochschulwesens im internationalen Vergleich ist problematisch, wenn es in einzelnen Fragen bis zu 16 unterschiedliche Regelungen gibt, die für Studierende oder WissenschaftlerInnen, die aus dem Ausland nach Deutschland kommen wollen, schwer zu durchschauen sind.

Unserer Auffassung nach geht selbst das derzeitige Gesetz, also das HRG inklusive der 6. Novelle, nicht weit genug, da es den Ländern die Einführung von Studienkonten oder Langzeitstudiengebühren ermöglicht. Die Position des BGAHG ist: Keine Studiengebühren in keinem Bundesland! Dies kann nur durch ein Gebührenverbot im Hochschulrahmengesetz gewährleistet werden.

Welche Konsequenzen wären durch ein Urteil zugunsten der Länder zu erwarten?

Die Aufhebung der bundeseinheitlichen Regelungen zu den Verfassten Studierendenschaften würde zunächst kaum zu Veränderungen führen. Die Länder, die gegen die Verfassten Studierendenschaf-ten sind, haben die Novelle bislang nicht in Landesrecht umgesetzt. Auf längere Sicht aber könnten in den Ländern, in denen es landesspezifische Regelungen gibt, diese im Zuge einer Änderung im Hochschulgesetz (z.B. nach einem Regierungswechsel oder weil sonstige Reformen im Hochschulbe-reich anstehen) zur Disposition gestellt werden. An dieser Stelle ergäbe sich dann insbesondere für die Hochschulgruppen und ASten vor Ort erheblicher Informations- und Mobilisierungsbedarf. Die Studierenden in den Ländern, in denen es keine Verfassten Studierendenschaften gibt, müssten bei einem Erfolg der Klage wohl die Hoffnungen auf eine Verbesserung ihres Status' und eine Annäherung an die Verhältnisse in anderen Bundesländern aufgeben.

In der Frage des Studiengebührenverbotes haben Länder wie Hamburg und Niedersachsen bereits fertige Gesetzesentwürfe in der Schublade, um Studiengebühren ab dem 1. Semester einzuführen. In der Regel handelt es sich dabei um Kosten von EUR 500 pro Semester. Weder handelt es sich um nachgelagerte oder sozial gestaffelte Gebühren, noch spielt ein Stipendiensystem eine Rolle. Es geht schlicht darum, die Studierenden schnellstmöglich zur Kasse zu bitten. Damit wird der ohnehin in Deutschland erschreckend deutliche Zusammenhang zwischen sozialer Herkunft und Bildungsniveau weiter verschärft und die Zahl der StudienanfängerInnen zurückgehen, anstatt wie von PolitikerInnen aller Parteien gefordert, erhöht werden. Es ist zu erwarten, dass es nicht bei einzelnen Bundesländern, die Gebühren erheben, bleiben wird. Da der Wettbewerb zwischen der Ländern zu stark ist, werden sich auch Länder, die derzeit noch behaupten, keine Gebühren ab dem 1. Semester zu wollen, den Vorreitern anschließen, da sie sonst den großen Ansturm an Studieninteressierten und -anfängerInnen kaum mehr bewältigen könnten. Bereits daran wird deutlich, dass das Gebührenverbot die Vergleichbarkeit der Lebensverhältnisse in Deutschland erheblich tangiert.